La section de Metz-Nord a débattu, lors de sa réunion de mai 2006, sur l'évolution des institutions de la Vème République et sur ses perspectives. Quel est le rôle du chef de l'Etat, du Premier ministre et du Parlement ? Faut-il modifier à la marge les institutions ou faut-il passer véritablement à une VIème République ?
 Les slides de la réunion (R. Pister) [format powerpoint 0,98Mo]
 Les institutions de la 5ème République

Définition d'une constitution :
C’est l'acte juridique qui régit de manière organisée et hiérarchisée l’ensemble des rapports entre institutions au sein d’un territoire donné et pour un peuple donné

Textes fondamentaux :

• la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789
• le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946

La 5ème République naît dans un contexte où la classe politique est divisée sur la question algérienne et les institutions se trouvent bloquées sans majorité à l'Assemblée nationale.

Le 13 mai 1958 intervient le coup de force conduit par quatre généraux d'Algérie.

Pourquoi une nouvelle constitution le 4 octobre 1958 ?

• prédominance du Parlement dans le système institutionnel des IIIe et IVe Républiques
• l'exécutif ne disposait pas de moyens pour faire prévaloir ses vues face au Parlement.

d'où une forte instabilité ministérielle. On compte 104 gouvernements entre 1871 et 1940 et 24 entre 1947 et 1958.

La Constitution du 4 octobre 1958 :

• Préambule et article 1er
• Titre Ier : De la Souveraineté (articles 2 à 4)
• Titre II : Le Président de la République (articles 5 à 19)
• Titre III : Le Gouvernement (articles 20 à 23)
• Titre IV : Le Parlement (articles 24 à 33)
• Titre V: Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement (articles 34 à 51)
• Titre VI : Des traités et accords internationaux (articles 52 à 55)
• Titre VII : Le Conseil constitutionnel (articles 56 à 63)
• Titre VIII : De l'autorité judiciaire (articles 64 à 66)
• Titre IX : La Haute Cour de Justice (articles 67 à 68)
• Titre X : De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement (articles 68-1 à 68-3)
• Titre XI : Le Conseil économique et social (articles 69 à 71)
• Titre XII : Des Collectivités Territoriales (articles 72 à 75)
• Titre XIII : De la Communauté (abrogé en 1995, rétabli en 1998 sous un nouveau titre)
• Titre XIII (nouveau) : Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie (articles 76 et 77)
• Titre XIV : Des accords d'association (article 88)
• Titre XV : Des Communautés européennes et de l'Union européenne (articles 88-1 à 88-5)
• Titre XVI : De la révision (article 89)
• Titre XVII : Dispositions transitoires (abrogé en 1995)

Principales modifications de la Constitution intervenues depuis 1958 concernant le Président de la République :

• Election du Président de la République au suffrage universel direct (1962)
• Passage du septennat au quinquennat (2000)

La pensée constitutionnelle du général de Gaulle (cf. discours de Bayeux du 16 juin 1946) :

• « Au chef de l'Etat la charge d'accorder l'intérêt général quant au choix des hommes, avec l'orientation qui se dégage du Parlement ; à lui la mission de nommer les ministres, et d'abord, bien entendu le Premier, qui devra diriger la politique et le travail du gouvernement ; au chef de l'Etat la fonction de promulguer les lois et de prendre les décrets, car c'est envers l'Etat tout entier que ceux-ci et celles-là engagent les citoyens ; à lui la tâche de présider les conseils du gouvernement et d'y exercer cette influence de la continuité dont une nation ne se passe pas ; à lui l'attribution de servir d'arbitre au-dessus des contingences politiques, soit normalement par le conseil, soit dans les moments de grave confusion, en invitant le pays à faire connaître, par des élections, sa décision souveraine ; à lui, s'il devait arriver que la patrie fût en péril, le devoir d'être garant de l'indépendance nationale et des traités conclus par la France. »
• Rejet des partis politiques, porteurs de division
• Pour que la France garde son rang malgré ses divisions, il faut un Etat fort
• Pour que l’Etat soit fort, il faut que sa « clef de voûte », le Chef de l’Etat, soit fort
• Pour que le chef de l’Etat soit fort, il faut qu’il ait la confiance du peuple
• Pour avoir la confiance du peuple, il doit être au-dessus des partis politiques et élu au suffrage universel direct
• S’il n’a plus la confiance du peuple, il doit quitter ses fonctions et consulter le peuple

De fait, sous la 5ème République, le Président de la République concentre beaucoup de pouvoirs, certains pouvant être exercés seuls, d'autres avec contreseing :

Pouvoirs exercés seul	Autres pouvoirs
Nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions	Exerce le pouvoir réglementaire conjointement avec le Premier ministre
Dissout l’Assemblée nationale	Préside le Conseil des ministres
Soumet au référendum un projet de loi	A le droit de grâce
Exerce les pleins pouvoirs en cas de crise	Est le chef des armées
Peut demander une 2nde délibération de la loi	Nomme aux emplois supérieurs de l'Etat
Communique avec les Assemblées par des messages qu’il fait lire	Représente le pays au plan international, négocie et ratifie les traités, accrédite les ambassadeurs
Nomme 3 membres du Conseil constitutionnel (en devient membre à vie à la fin de son mandat)	Préside le Conseil supérieur de la magistrature
Saisit le Conseil constitutionnel de la constitutionnalité d’un traité ou d’une loi	A l’initiative d’une révision constitutionnelle sur proposition du Premier ministre
	Promulgue la loi, ouvre et clos les sessions extraordinaires du Parlement

Le chef de l'Etat dispose d'une panoplie de pouvoirs plus importante que dans la plupart des démocraties européens (comparable seulement à la Finlande).

Un rôle central :

• Article 5 de la Constitution :
  « Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat.
  Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. »
• Article 64 de la Constitution :
  « Le président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. »

…et une irresponsabilité héritée de la monarchie :

• Article 68 de la Constitution :
  « Le président de la République n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison (…) »

Il s’agit d’une immunité pénale (décision du Conseil constitutionnel de 1999) et d’une irresponsabilité politique.

Une dyarchie au sommet :

Le Premier ministre lui est soumis : il peut le révoquer, même si ce n’est pas la Constitution à la lettre, puisque le Premier ministre, lui, n'a pas la légitimité du suffrage universel direct. Par contre, en période de cohabitation, le Premier ministre reprend son autonomie.

Cette soumission s’est accrue avec le quinquennat qui fait du chef de l’Etat le véritable patron du gouvernement (cf. absence d’autonomie de Raffarin et Villepin) et ôte au Premier ministre son rôle traditionnel de « fusible ».

Certes, le régime politique de la 5ème République est parlementaire :

• Article 20 alinéa 3 de la Constitution :
  « Le gouvernement est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. »

…mais l'initiative parlementaire de la loi est toute théorique :

• Le Parlement ne maîtrise pas son ordre du jour : c'est le gouvernement qui le fixe ;
• L’initiative de la loi appartient concurremment au Premier ministre et aux parlementaires. Mais les propositions de loi des parlementaires ne peuvent être discutées sans l’accord du gouvernement ;
• Les parlementaires ont essentiellement un droit d’amendement, soumis à des conditions de recevabilité constitutionnelle et financière strictes.

C'est ce qu'on appelle le « parlementarisme rationalisé ».

Surtout le gouvernement maîtrise totalement la chaîne d'élaboration de la loi :

Il peut :

1. déclarer l’urgence : une seule lecture du texte devant chaque assemblée ;
2. s’opposer après l’ouverture du débat à tout nouvel amendement ;
3. demander à l’assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui (« vote bloqué ») ;
4. introduire des amendements au texte sur lequel l’Assemblée et le Sénat sont tombés d’accord ;
5. engager à tout moment sa responsabilité devant l’Assemblée sur un texte, qui est considéré comme adopté, sauf vote d’une motion de censure (« le fameux 49-3 »).

Le gouvernement dispose donc de l’arme atomique face au Parlement car une loi peut être promulguée sans jamais avoir été débattue devant la représentation nationale ni votée par elle.

La faiblesse du contrôle du Parlement sur l'exécutif :

• L’autre fonction du Parlement est de contrôler le gouvernement, mais il y a une asymétrie de moyens et d’informations ;
• Les moyens : questions au gouvernement, questions écrites, questions orales, commissions d’enquête (7 depuis 2002 à l’Assemblée et 3 au Sénat) et missions d’information (ne peuvent être décidées qu’avec l’accord de la majorité). Elles sont rarement suivies d’effets au niveau de l’exécutif ;
• Mise en place de la LOLF depuis cette année (loi organique sur les lois de finances de 2001) pour améliorer l’information budgétaire du Parlement et le suivi de la performance des dépenses votées

Un autre problème est que le gouvernement peut ne plus avoir la confiance du Parlement sans que celui-ci n'ose voter la censure dont les conditions de mise en oeuvre sont très protectrices pour le gouvernement.

Les récentes consultations politiques ont montré que les citoyens ne se détournaient pas de la politique mais que le divorce entre les citoyens et le pouvoir tel qu'il est exercé, en particulier depuis 4 ans, était prononcé.

Il y a d'abord des dysfonctionnements au plus haut niveau des institutions :

• Problème au niveau du couple Président de la République-Premier ministre : dyarchie stérile, accentuée par le quinquennat, et actuellement, conflit entre le Premier ministre et son ministre de l'Intérieur, également chef de l'UMP et candidat à la présidentielle de 2007 ;
• La conception gaullienne du monarque républicain n’est plus adaptée à notre temps. De plus elle n’avait un sens que si le chef de l’Etat remettait en jeu son mandat lorsqu’il perdait la confiance du peuple. Or Chirac s'accroche à son fauteuil contre vents et marées.

Il y a ensuite un déficit de démocratie participative :

Démocratie participative (droit de pétition, consultation des citoyens) depuis les lois de 1992 et 2000 (démocratie de proximité) et dans la Constitution depuis 2003 (article 72-1). Enjeu : faire vivre concrètement la démocratie participative.

Dossier sur la démocratie participative

3 voies apparaissent possibles :

1. Améliorer le fonctionnement des institutions de la 5ème République notamment en :
• revalorisant le rôle du Parlement (suppression du 49-3 et du vote bloqué, aménagement de l'ordre du jour, statut de l'opposition,…)
• instaurant une dose de proportionnelle aux législatives
• limitant à 2 le nombre de mandats présidentiels
• développant le droit d’expérimentation pour les lois
• recourant plus souvent au référendum (malgré la dernière expérience malheureuse), y compris pluriquestionnel
• instaurant un vote de confiance annuel de l'Assemblée nationale au gouvernement
• …
2. Passer à un régime présidentiel où le Président, élu pour 4 ans au suffrage universel direct, est responsable devant le Parlement et conduit la politique gouvernementale -> pas une tradition française
   
3. Passer à une 6ème République parlementaire primoministérielle, comme le suggèrent par exemple Arnaud Montebourg et Bastien François :
• Président de la République élu au suffrage universel direct pour 7 ans non renouvelables mais dépourvu des pouvoirs actuels. Il nomme le Premier ministre sans pouvoir le révoquer. Il deviendrait « le symbole unificateur de la nation », un « emploi pour une figure éminente, femme ou homme en fin de carrière… un Jacques Delors, un Lionel Jospin vraiment retraité (sic), une Simone Veil ou même un Edouard Balladur »
• un Premier ministre à l’anglaise, disposant de l’essentiel des pouvoirs, responsable devant le Parlement
• un Parlement renforcé, pouvant par exemple, s’opposer aux nominations des plus hauts fonctionnaires décidées en Conseil des ministres ou censurer le gouvernement à condition de proposer un nouveau Premier ministre (motion de censure « constructive » à l’allemande)
• limitation à 3 mandats consécutifs pour les parlementaires, sénateurs élus au suffrage universel direct dans le cadre régional, droit d’initiative (1/10 des électeurs) des citoyens en matière de loi